台湾老人已多过小孩,关怀据点转型「巷弄长照站」三大问题待解决

2020-06-24    收藏158
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台湾老化的脚程其实快得惊人。依据内政部于今(2017)年二月公布的数据,台湾整体的老化指数在2016年已经破百,代表老年人口数已超过幼年人口。进一步分析各县市的老化情形,老化指数破百的县市已从2011年的三个县市,增加到去(2016)年为15个县市,显示台湾有接近三分之二的县市都面临人口老化的考验,其中以嘉义县、云林县、南投县、澎湖县与屏东县为老化指数的前五名(详下图)。这使得我们不得不正视老后人生要如何渡过、在自己熟悉的环境或社区里养老是有可能的吗?

台湾老人已多过小孩,关怀据点转型「巷弄长照站」三大问题待解决

而政府部门为了强化民间社区照顾的能力,由卫生福利部自2005年推动「社区照顾关怀据点」,补助在地的村里办公室或民间团体参与设置,并邀请在地人士当志工提供社区内的健康老人「关怀访视」、「电话问安」、「餐饮服务」与「健康促进」四大项主要服务(每个据点需至少要能提供四项服务中的三项),期许透过在地化的相互照顾,让长辈能够在熟悉的环境里安心老养。卫生福利部也建置社区照顾关怀据点服务入口网,供民众查询住家附近有哪些据点可供长辈参加活动。

依据卫生福利部社会及家庭署的说明,期许社区照顾关怀据点(以下简称关怀据点)发挥以下的功能:

简言之,政府希望透过关怀据点所举办的各项活动凝聚在地老人并促进其健康,或是透过主动访视来关怀较少出门的长辈。那幺,实际上此一据点在台湾设置的情形又是如何?监察院于9月8日公布对关怀据点推动情形的调查报告,主要针对关怀据点的普及度与服务执行提出建议。本文接下来将摘要此份调查报告的几项重点,并点出关怀据点遇上长照2.0时会遭遇的挑战会有哪些。

关怀据点县市普及度不一,建置速度赶不上人口老化

依据监察院的调查报告,关怀据点的数量由2004年开办的382处成长到2017年5月底的2,710处。然而光看设置数量无法掌握据点推动的情形,以及服务是否普及。由于关怀据点提供的是邻近村里健康老人的服务,故本文进一步将分析的尺度拉近到乡镇。从下面两张图可以看见各乡镇关怀据点分布情形,以及老化程度。在关怀据点分布图中,颜色较深的地区据点数量较多,颜色较深的区块多半在大都市或是市区;而在各乡镇老化指数方面,则可看见中南部颜色较深(即老化指数较高)的区块较北部多,反映了中南部人口老化的程度较北部高。

台湾老人已多过小孩,关怀据点转型「巷弄长照站」三大问题待解决

台湾老人已多过小孩,关怀据点转型「巷弄长照站」三大问题待解决

然而若是我们将先前第一张老化指数的地图进一步呈现乡镇别的数据,与上图两相比较则可发现某些县市据点建置的速度赶不上人口老化的速度。以宜兰县为例,在各乡镇老化指数图中可以见到该县偏北方的几个乡镇(如头城、礁溪、壮围)的老化程度颜色偏深,但对照到关怀据点分布图同样的位置,据点数量的颜色却是落在0-10个之间,显示关怀据点建置的速度在这些乡镇还有明显的改善空间。

课程安排需具备吸引力,访视长者前仍需打好关係

在前述关怀据点需提供的四项服务中,从监察院调查报告的结果观之,以「健康促进」与「关怀访视」最具挑战性,也是据点如要深化其服务,需要下功夫之处。依据调查报告的说明,健康促进的课程其实相当地多样,举凡定期的生理健康测量到手工艺、数位学习课程皆有之,亦有据点会结合学校师资来创新课程来提升长者的参与度。然而也有据点表示,据点设置时间多年后,课程内容难免会有重複,恐会让老人感到千篇一律,进而丧失来据点参与活动的兴趣。

在关怀访视方面,关怀据点面临到的挑战则是如何与想要访视的长辈建立关係。纵使关怀据点运用的志工人力多来自社区内,但也不见得志工便认得或是与社区内的长者都熟识,故调查报告中亦提及有长者在尚未建立充分的关係下,拒绝了志工的访视。我认为关怀访视的优点在于除了可让长辈与志工接触互动,志工也可趁此机会将一些社福资讯提供给有需要的老人参考。要期待双方有互动的前提即在于如何打好关係,除了透过据点规划课程来吸引社区内的老人家,建议可多透过「电话问安」这项服务先关心长辈、了解需求,再进一步评估是否有需要实际登门关怀的必要性。

台湾老人已多过小孩,关怀据点转型「巷弄长照站」三大问题待解决Photo Credit:Teddy Kwok@Flickr CC BY ND 2.0消失的据点:为何消失?

关怀据点有成长,也会有消失。根据卫福部了解,在2014-2016年间撤点停办的据点数为189个,停办原因的前三名分别是:承办团体组织调整(77个,占40.74%)、志工人力流失(66个,34.92%)和评鉴结果未达标準(28个,14.81%)。监察院调查报告中进一步阐述,组织调整主要受到承办的民间团体理监事定期改选影响,而使得据点服务无以为继,另一部分则是受到社区内地方派系的影响,包含像是「社区派系政治色彩浓,且内部意见分歧」、「派系之争常阻扰业务推展」。由此可得知据点服务若想要可长可久,不能忽视理监事改选与地方派系的政治力影响。甚至进一步,地方政府也须思考当关怀据点因为上述原因可能会受影响时,能否有一些备案或是因应策略,避免社区内的照顾服务在据点消失后无以为继。

至于停办原因第二名的志工人力流失,依据监察院调查报告之说明,目前据点志工多以55到未满65岁的家庭主妇居多,经营的隐忧在于有经验的据点志工会随着个人与家庭因素而退出,但其服务经验又无法传承给新的志工;另外,多个县市也反应志工人力不足或是招募情形不顺遂。固然运用社区内招募到的志工,好处在于可节省下一定的人力成本,然而如何使得既有的志工服务经验得以传承,以及拥有可永续的志工人力,会需要地方政府与中央部会共同协力思考对策。举例而言,是否有可能地方政府定期规划工作坊,邀请有意愿承办据点服务的单位参加,并邀请资深据点的承办单位与志工经验分享?


在地老化的新选择:同样致力于社区照顾的巷弄长照站

透过上述的图表与调查报告了解关怀据点的推动现况与运作情形后,回到我们实际的生活中,若家中有健康的长辈想要在社区中养老,除了关怀据点之外,在卫福部为了加速建构一个让长者能在地安心老化的照顾体系的努力下,多了一个「巷弄长照站」的新选择。巷弄长照站隶属于卫福部自2016年起推动的长照2.0新创服务,在服务提供上较原先的关怀据点多出了短时数的照顾服务,以及预防或延缓失能的服务;长照站内也会有一名专职的照服员,空间与设备上的要求也相对得多。

关怀据点与长照站的目标都是希望让长者能够在熟悉的社区中养老,让长辈能多一个养老空间的新选择确实是立意良善。然而,由于卫福部在长照2.0的核定本中预期要在2026年全台要有2,529个巷弄长照站的目标,目前正积极鼓励关怀据点转型为巷弄长照站,而这当中有以下三大问题待解决:

一、服务对象的状态有别

关怀据点以服务健康老人为主,纳入了延缓或预防失能服务的巷弄长照站则需要服务失能的长辈。那幺关怀据点过去的服务经验能完全複製到巷弄长照站吗?又倘若据点真转型为巷弄长照站,原先既有的预防照顾功能究竟会被强化,还是会遭到稀释?在现行长照人力不足的情形,要让关怀据点维持原先服务继续扩增数量,还是让部分据点转型为巷弄长照站,是个值得深思的两难。

二、据点的转型之路顺利吗?

依据监察院调查报告实地走访数个据点,有些据点表示光是目前每星期提供三天服务,志工就已略感吃不消,无法承担巷弄长照站所需提供的服务量;另外,转型为巷弄长照站所需之场地、无障碍设施,以及需聘僱的专业照顾服务员人力(尤其目前长照人力最大的缺口即是照服员)能否到位,皆为据点的转型之路铺上了许多的不确定性。

三、民众无法辨别据点与长照站间的差别

对民众而言,长照政策或服务资源的宣导原先就已经不是太理想。民众最直接的需求就是:「当家中出现长照需求时,我该如何与到哪里取得资源?」那幺,关怀据点与巷弄站的差别民众能分辨吗?纵使长照2.0已针对提供服务的机构提供类似健保符号的标誌作为区别,民众可能还是无法分辨这两者服务上的差异。对失能的老人而言,在这两处所取得的服务差别是较为明显,但目前政策宣导仍不见对此作出说明,甚至难逃服务叠床架屋的嫌疑。

关怀据点服务至开办至今已满十年多,所累积下来的经验应可供我们对于如何照顾社区内的健康老人作为参照。如今为了政策目标之需要,贸然鼓励据点转型为巷弄长照站是否合宜,还有待这一波长照2.0的试办经验告诉我们答案。

参考资料监察院106内调0054号调查报告卫生福利部社会及家庭署网站社区照顾关怀据点服务入口网延伸阅读高龄化社会的一帖解方?我国老人社区照顾关怀据点的现况与愿景从关怀据点到日间托老中心 看他如何打造铜锣乡「最美丽的风景」

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